स्थानीय तहमा कानूनी जटिलता

समाज तब सभ्य मानिन्छ जहाँ कानूनको परिपालना हुन्छ र कानुनको शासन सञ्चालन हुन्छ । कानूनी शासन सुशासनको एक पूर्वशर्त हो । विधिको शासन नै लोकतन्त्रको पर्याय हो । सरकार चुन्न नागरिकको सहभागिता हुने भएकोले शासन सञ्चालन गर्नेहरु आफुले गरेका काम कारवाही प्रति पूर्णतः जिम्मेवार हुनुपर्दछ । अनि स्वीकृत मूल्य र मान्यताको परिपालन गर्नुपर्दछ । तब मात्र कानूनी रुपमा शासन सञ्चालन भएको मानिन्छ । कानूनको मेरुदण्ड मानिएको संविधानले ब्यवस्था गरेका प्रावधानहरुको अधिनमा रही कुनैपनि तहका सरकारले जनहितमा कार्य गर्नुपर्दछ । एकात्मकवाट संघीयतामा गएको नेपालको लागि एक नौलो अभ्यास शुरु गरिएको ६ बर्ष वितेका छन् । यस विच तहगत सरकार र स्वायत्त अधिकारक्षेत्रको ब्यवस्था संविधान मै गरिएको छ ।
स्थानीय तहलाई नेपालको संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन,२०७४ ले आफ्नो कानून आफैं बनाउन सक्ने गरी अधिकार सम्पन्न बनाएको छ । जस अनुसार संविधानको धारा ५६(१)ले तीन तह संघ,प्रदेश र स्थानीय सरकारको ब्यवस्था गरेको छ । यसैगरी ५६(२)ले राज्य शक्तिको प्रयोग पनि त्यसरी नै तीन तहमा हुने ब्यवस्था गरेको छ । धारा ५६(४) ले स्थानीय तह अन्तर्गत गाउँपालिका,नगरपालिका र जिल्ला सभा रहने ब्यवस्था गरेको छ । नेपालको संविधानको धारा २१७ ले न्यायलाई जनताकै घरआँगनमा प्रदान गर्न,सर्वसुलभ होस भनि स्थानीय तहको रुपमा गाउँपालिका र नगरपालिकाको व्यवस्था गरी तिनलाई आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्रका विभिन्न विषयका विवादहरु हेर्ने र तीनको निरुपण गर्ने संवैधानिक प्रावधान राखिएको छ । यसै अनुरुप केही आवश्यक कानूनहरु बनि लागू समेत गरिएको वर्तमान अवस्था छ । पहिलो न्याय सम्पादन गर्ने थलोको रुपमा स्थानीय पालिकाहरुमा अधिकार दिइएको छ । स्थानीय तहलाई नेपालको संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन,२०७४ ले आफ्नो कानून आफैं बनाउन सक्ने गरी अधिकार सम्पन्न बनाएको छ । संविधानको धारा ३०६(ढ)मा स्थानीय तहको परिभाषा गरिएको छ । जुन तहले जनताकै दैलोमा सेवा दिने परिकल्पना समेत गरेको छ ।
संविधानको धारा ५७ मा राज्य शक्तिको प्रयोग तीन तहका सरकारबीच बाँडफाँड हुने गरी अधिकारक्षेत्रको बाँडफाँड गर्दा संघ,प्रदेश र स्थानीय तहमा साझा अधिकारक्षेत्रमा पर्ने अधिकार र कार्यजिम्मेवारीको ब्यवस्था कानूनले नै गरेको छ । जसलाई संविधानको अनूसूची ७ र ९ मा समेत उल्लेख गरिएको छ । तीन तहका सरकारबीच अधिकारको दोहोरोपना र अस्पष्टताले स्थानीय तहमा जटिलता र अन्यौलता बढाएको स्थिति पनि छ । कतिपय विषयहरु संघ,प्रदेश,स्थानीय गरी तीनैवटा तहको एकल अधिकारक्षेत्र अन्तर्गत समान प्रकृतिको अधिकार र जिम्मेवारी देखिंदा कुन तहको एकल अधिकार हुने हो सो को पुर्नवितरणका सिद्धान्तहरु के के हुन सक्दछन् ? भन्ने सवाल र सोको अभ्यास तथा व्याख्यामा तहगत सरकारबीच समान धारणा आउन नसकेको स्थिति पनि छ । जसमा कर तथा राजस्व विषयमा प्रदेश र स्थानीय दुवैको सह एकल अधिकारक्षेत्र जस्तो देखिन्छ । घर जग्गा,रजिष्ट”ेशन शुल्क,सवारी साधन कर ,मनोरञ्जन कर,विज्ञापन कर,सहकारी संस्था, तथा संघ प्रदेश र स्थानीयको सह एकल अधिकारक्षेत्रमा पर्यटन दस्तुर,पर्यटन र पर्यटन शुल्क,सेवा शुल्क दस्तुर,दण्ड जरिवाना,सिंचाई आदि जस्ता अधिकारक्षेत्र पर्दछन् । रेडियो टेलिभिजन संघ र प्रदेशको अधिकारक्षेत्रमा छ त एफ.एम. प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारक्षेत्रमा पर्दछ । शान्ति सुरक्षा,वातावरण व्यवस्थापन जस्ता विषयहरु संघ प्रदेश दुवैको सह एकल अधिकारक्षेत्रभित्र पर्दछन् भने भाषा संस्कृति र ललितकलाको संरक्षण र विकास ,खानेपानी जस्ता विषयगत क्षेत्र प्रदेश र स्थानीय दुवैको सह एकल अधिकारक्षेत्र भित्र पर्दछन् । कुनै एउटा तहको एकल अधिकारक्षेत्र अन्तर्गतका विषयहरुमा अन्य तहको साझा अधिकारक्षेत्रमा पनि परेकोले त्यस्तो अधिकारको प्रयोग र व्याख्यामा द्धन्द रहन जान्छ । यसले पनि स्थानीय तह अन्यौलग्रस्त हुनु अस्वाभाविक होइन ।
कानून निर्माण कार्य आफैंमा जटिल विषय हो । प्रकृया पुरा नगरी कानून निर्माण गर्नु हुँदैन् । यसका लागि पार गर्नुपर्ने चरणहरु पुरा गर्नु पर्दछ । स्थानीय कानूनको निर्माण गर्दा मस्यौदा निर्माण पूर्व मस्यौदाको तर्जुमा गर्ने,प्रदेश कानूनले तोकेका कार्यविधिको पालना गर्ने,प्राकृतिक न्यायका सिद्धान्तहरुको अवलम्बन गर्ने,मूल ऐन विपरितका कार्यविधि नबनाउने गर्नुपर्दछ । मस्यौदालाई विधायन समितिमा अनिवार्य र घनिभूत छलफल गर्नुपर्दछ । । राजनीतिक प्रतिशोध साँध्ने,अन्य दलकालाई तह लगाउने हिसावले भन्दा पनि स्थानीय सरकारलाई बलियो बनाउने हिसावले कानून निर्माण हुनुपर्दछ ।
यसैगरी स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन,२०७४ लगायतले स्थानीय तहमा नै अधिकारक्षेत्र कायम गरी गाउँ तथा नगरसभा गर्ने,आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्र प्राप्त राजस्व,दहत्तर बहत्तर,विज्ञापन,मालपोत,पर्यटन, यातायात लगायतका क्षेत्र पर्दछन् । तिनीहरुबाट दस्तुर असुल गर्न सक्दछन् । तर कानून थाहै हुन्न या त कानूनको अभ्यास नहुँदा उनीहरु संघ तथा प्रदेशबाट स्थानीय तहलाई दिने वित्तीय समानिकरण अनुदान वापत प्राप्त हुने रकम कटौतीमा परेका समाचारहरु आइरहेका हुन्छन् । यतातिर स्थानीय पालिकाहरुको हेक्का भैनरहेको अवस्था छ । यसैगरी शिक्षाक्षेत्रमा पनि त्यस्तै देखिन्छ । माध्यामिक तहसम्मको शिक्षा स्थानीय तहको क्षेत्रभित्र पर्दछ । आफ्नो भूगोलका विद्यालयहरुमा कस्तो पाठ्यक्रम बनाउँने भनेर यकिन गर्ने अधिकार पालिकाहरुमा छ । तर त्यसको बारेमा अद्यपी सबैतिर कानून बनाइएको छैन् र बनाइएकामा पनि कार्यान्वयनमा सकस छ । आफ्ना पालिकाभित्रका सहकारी अनुगमन,नियमन लगायत तीनको प्रवर्धनको लागि आवश्यक कानून बनाउने र बनाइएका कानूनलाई लागू गराउँने कार्यमा पनि सकस देखिन्छ ।
स्थानीय तहमा त्यहाँकै सन्दर्भ मिल्ने र संघीय एवं प्रदेश कानूनसँग नबाझिने कानून बनाउने चूनौती पनि त्यत्तिकै देखिन्छ । विकास र राजस्वका बाँडफाँडमा समेत स्थानीय जनप्रतिनिधीमा अन्यौल छाएको पाइन्छ । त्यसैले स्थानीय तहका यी ६ बर्षमा भरपूर कानूनी अधिकारको प्रयोग गर्न नसकेर होला यस मानेमा स्थानीय तह बलियो बन्न नसकेको जस्तो देखिन्छ । यसैगरी तीन तहका सरकारको विचमा क्षेत्राधिकार र विशेषगरी कर लगाउने तथा प्राकृतिक,खनिज श्रोतहरुबाट राजस्व संकलन गर्ने विषय पनि अलिक अलमल जस्तो देखिएको अवस्था छ । स्थानीय तहमा उपलब्ध प्राकृतिक श्रोतको भरपूर प्रयोग र तिनको समुचित परिचालन,उद्योग धन्दाको विकास,शिक्षाको समुचित विकास,भौतिक पूर्वाधार विकास तथा श्रोत एवं जनशक्ति परिचालनमा समेत स्पष्ट र पर्याप्त कानून निर्माणको अभावमा स्थानीय तहहरु चुकेका छन् । राजस्व बृद्धि, विभिन्न प्राकृतिक एवं खनिजजन्य उद्योगधन्दा लगायतको चुस्त ब्यवस्थापनमा कठिनाई परेको देखिन्छ ।
नगरपालिकामा आवश्यक दक्ष जनशक्ति,स्वास्थ्य,शिक्षा तीनको सरुवा,स्तरोन्नती,सेवा सुविधा लगायतका कुरामा पनि स्थानीय पालिकाहरुमा स्पष्ट कानून नहुँदा अन्यौलको अवस्था सृजना हुन आउँछ । यसो भनेर सवै पालिकामा यो अवस्था छ भन्न यहाँ खोजिएको छैन् । प्रायःश जटिलता छ भन्ने आसय हो । यसले गर्दा नागरिकको दैनिक जीवनमा अर्थपूर्ण प्रभाव पार्न एवं दैनिक रुपमा आफ्नो प्रभावकारी कार्य सञ्चालन गर्न स्थानीय तहहरु पूर्णत ः सक्षम बनेको भन्न सकिने अवस्था छैन् । तथापी स्थानीय सरकारले प्रचलित कानूनले दिएका आफ्ना एकल क्षेत्राधिकार भित्रका विषयहरु जस्तै ः स्थानीय कर,भवन निर्माण संहिता,सहकारी,शिक्षा,विपद व्यवस्थापन,स्थानीय बजार व्यवस्थापन लगायतका विषयहरुमा अभ्यास नगरेकै चाहिं होइन । तर शिक्षा,कर,बाटो मापदण्ड जस्ता विषयहरुमा यदाकदा विवाद र समस्या आइरहेकै छन् । कतै कतै संघीय खरिद कानूनको कारण बजेट खर्चमा ब्यवधान खडा भएका छन् । किनकी यो कानून अलिक बेशी झंझटिलो छ । विशेषतः यसले गर्दा ठूला भौतिक पूर्वाधार निर्माणमा असहजता आएको छ । साझा अधिकारक्षेत्रमा बुझाईमा फरकपना आएको पनि समस्या थपिएका छन् । यो विषयमा तीन तहका सरकारको आपसी विश्वास र सहकार्यमा बढोत्तरी दिन आवश्यक देखिन्छ ।
संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले सवै पालिकाहरुलाई आवश्यक पर्ने केही नमूना कानूनहरु उपलब्ध नगराएको होइन । धेरै जसो पालिकाले सोही कानूनलाई यथावत पारित गरेको पाइन्छ । स्थानीय परिवेशलाई ध्यान नदिइ नमूना कानून नै यथावत राख्दा सो को कार्यान्वयनमा पनि चूनौती देखिएको छ । नमूना कानूनमा मात्र भर परेर यस्तो समस्या बेहोर्नुपरेको हो । कतिपय पालिकाले नमूना कानूनको आधारमा स्थानीयतामा ढालेर आफ्नो अनुकूल कानूनहरु निर्माण गरेका छन् । तर प्रदेश र संघका कानूनसँग बाझिएका पनि हुन सक्छन् । बाझिएका पनि छन् । स्थानीय तहले आफ्ना कानूनहरु बनाउँदा संघ तथा प्रदेशको एकल अधिकारको अतिक्रमण नहुने गरि बनाउँनु पर्दछ । उपल्ला कानूनसँग नबाझिने गरी बनाउँनु पर्दछ । कुनैपनि विषयको कार्यान्वयनमा दोहोरो अर्थ नलाग्ने गरी,संविधान प्रदत्त मौलिक हकमा असर नपर्ने गरी कानूनको निर्माण गर्नुपर्र्दछ । अन्यथा स्थानीय तह र तिनले निर्माण गरेका कानून लगाम विनाका घोडा जस्ता हुन्छन् । त्यसैले प्रकृयागत रुपमा आफ्नो एकल अधिकारक्षेत्रभित्र सिमित रहेर स्थानीय तहले कानूनको निर्माण गर्नु जरुरी छ ।
पर्याप्त क्षमताको अभाव, श्रोत साधनको कमी हुँदा पनि स्थानिय कानून निर्माण प्रकृयामा कठिनाई आएको छ । स्थानीय तहमा पर्याप्त दक्ष कानूनी ज्ञान भएका कर्मचारी नपुग हुनु वा त्यस्ता कर्मचारी हुँदै नहुनुले पनि समस्या सिर्जना गरेको छ । कानूनी मकसद बुझेको जनशक्ति नहुँदा कार्यपालिकाले गर्ने निर्णयलाई कानूनसम्मत बनाउन सहज नहुने अवस्था छ । न्यायिक समितिलाई केही विवादहरुको कारवाही किनारा गर्ने अधिकार कानूनले दिएको छ तर जनप्रतिनिधीमा कानूनी ज्ञानको अभाव भएकोले उनीहरुलाई विवादमा सहजीकरण गर्ने कानून अधिकृत वा कानूनी सल्लाहकारको अभाव भएका स्थानीय तहमा समस्या नै छ । कर्मचारी समायोजन भएर आउँदा पनि सो समस्या नै देखिएको छ । यसले पालिकाहरुको कानून निर्माण,लगायतका कुराहरुमा सहजसहज हुन नसकिरहेको अवस्था छ । राजनीतिक रुपान्तरण सकिंदापनि स्थानीय सरकारले यसको सफलतापूर्वक अभ्यास गर्न आवश्यक पर्याप्त कानून निर्माण गर्न स्थानीय तहले पहल गर्नु जरुरी छ । जनतासँगको निकटतम सम्बन्ध रहने स्थानीय तहलाई संविधानको अनूसुची ८ मा रहेका २२ वटा विभिन्न विषयहरु र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन,२०७४ को अधिनमा रही आफुलाई आवश्यक पर्ने कानून निर्माण गर्ने अधिकार दिएको छ । तर यसरी कानून बनाउँदा विज्ञहरुको सरसल्लाह विना वनाउँदा पनि समस्या परेको छ । यसैगरी स्थानीय कानूनको कार्यान्वयन गर्न आवश्यक नियम ,मापदण्ड,निर्देशिकाहरु एकापसमा बाझिएका वा वाझिन सक्ने अवस्था पनि छ । कानून निर्माणमा सहभागितामूलक पद्धतिको अनुशरण पनि धेरै पालिकामा भएको छैन् । लहडको भरमा वा केन्द्रले पठाएको मस्यौदा जस्ताको तस्तै कानूनको रुपमा स्थानीय सभा मार्फत पारित गरि लागू गर्नाले सरोकारवालालाई समस्या पर्न जान्छ । स्थानीय स्तरको आवश्यकता र औचित्यता विनाका यस्ता कानूनले आफ्ना नागरिकको हित गर्दैन । तसर्थ,आवश्यक कानूनको पहिचान गरी कानून बनाउँनु पर्दछ । यसको लागि पर्याप्त छलफल,विचार विर्मशको जरुरत पर्दछ । यसको लागि आवश्यक तालिम,प्रशिक्षण,अभिमूखीकरणको समेत आवश्यकता पर्दछ । मस्यौदाहरुको अनिवार्य सम्बन्धित समितीमा घनिभूत छलफल गरी पारित गराउने प्रकृयालाई नियमित गर्नुपर्दछ । प्रमाणिकरण भएका कानूनहरुलाई तत्कालै स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशित गरी सरोकारवाला निकायमा पठाउनु पर्दछ । यसैले संस्थागत र नेतृत्वगत क्षमताका साथै कानूनी विज्ञता भएका ब्यक्तिहरुको आवश्यक परामर्श जरुरी छ । प्रत्यायोजन गरिएका अधिकारको अधिनमा रही विभिन्न कानून,निर्देशिका,नियमावली, मापदण्ड आदि निर्माण गर्नुपर्ने मा कतिपय पालिकाहरुमा विधेयक र विधायन समिती क्रियाशिल नभएको कुरा पनि छ । यसले गर्दा विधेयकको मस्यौदामा समावेश कानूनी तथ्यमा गम्भिर छलफल नहुने अवस्थाले जटिल कानूनी विवादको समस्या सृजना हुन जान्छ । कतिपय पालिकाहरुमा राजनीतिक खिचातानीले विषयगत समितिहरु कमजोर बनाइएका छन् । यी कारणले पनि स्थानीय कानून निर्माणका कुरा ओझेल पर्न जान्छ । अपारदर्शी समेत देखिन्छ । विवादको समाधान गर्दा निष्पक्षतामा रहने, आग्रह र पूर्वाग्रह नराखी सम्पादन गर्ने,सुशासन कायम गर्न दत्तचित्त रहने, संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालनको अधिनमा रही एकल अधिकार भित्रका कानून निर्माण गरी प्रभावकारी कार्यान्वयनको अवस्था सृजना गर्न जरुरी छ । यसरी नै एकल अधिकार क्षेत्रभित्रका कानूनहरु निर्माण गर्दा स्थानीय आवश्यकताहरुलाई प्राथमिकीकरण गरी कानूनका जानिफकारहरुको परामर्श लिने, कानूनी सल्लाहकार राख्ने, कानूनी प्रकृया पुरा गरी राजपत्र प्रकाशन गर्नुपर्ने देखिन्छ । प्रकाशित राजपत्रहरु स्थानीय तहका वेभसाइटहरुमा राख्नु जरुरी छ ।

तसर्थ, स्थानीय तहलाई कानूनी राज्यको अवधारणामा सञ्चालन गर्न,कानूनी रीत पुर्याएर कानूनहरुको निर्माण गर्न,विधिको शासनको प्रत्याभूति दिन आफ्ना नागरिकलाई नजिकबाट देख्ने,सुन्ने र हेर्ने स्थानीय सरकारको गरिमा बढाउन आवश्यक कानूनहरुको सूची तयार पारी,निर्माण गर्ने र तीनको कार्यान्वयन गर्नुपर्दछ । यसो भयो भने मात्र कार्यविधिका आडमा मनपरी हुने अवस्थाको अन्त्य हुन्छ । कानूनको उपहास हुँदैन । स्थानीय तहले मुद्धा मामिलामा अदालत धाइरहने वा अख्तियारमा जवाफ लाइरहनुपर्ने परिस्थिती आउँदैन् ।